Le principe de neutralité des services publics s’applique aux édifices publics. Il s’ensuit qu’aucun signe symbolisant une revendication politique ne peut y figurer. Un drapeau étranger étant, par essence, un symbole politique, l’installer au fronton d’un tel édifice revient à nier ce principe : l’y fixer, c’est l’adopter.
Comme son devancier sur le même sujet (Voir l’article « Drapeaux et banderoles sur les édifices communaux : quelles limites ? »), l’article à suivre est animé d’intentions juridiques. On voudra bien nous faire la grâce de n’y soupçonner davantage. Le pourrait-on, d’ailleurs, quand la thèse qu’il embrasse milite pour un service public « chimiquement pur », entendre sans message aucun. Car à quoi s’attache la neutralité du service public, sinon à en chasser, notamment, la politique. Or, à quoi conduit la jurisprudence actuelle sur l’apposition de drapeaux étrangers aux frontons communaux ? À l’y faire entrer. Expliquons-nous. Depuis l’arrêt du Conseil d’État « Commune de Saint-Anne » du 27 juillet 2005 [1], on pensait la règle figée, le message reçu, fort et clair : « Le principe de neutralité des services publics s’oppose à ce que soient apposés sur les édifices publics des signes symbolisant la revendication d’opinions politiques, religieuses ou philosophiques ». Certes, vingt ans plus tard, la règle demeure, mais elle a pâli. Sous l’effet d’une jurisprudence récente, où la confusion et le paradoxe le disputent à la pression politique – qu’elle qu’en soit la forme : encouragements ou prohibitions -, la neutralité du service public n’est plus ce qu’elle était. Hier, on la jugeait blessée par la pose au fronton d’une mairie d’un drapeau indépendantiste martiniquais [2]. Aujourd’hui, les couleurs d’une Ukraine en guerre flottent sur la façade d’une commune des Yvelines, sans que le juge n’y voie plus qu’un symbole [3].
Le changement, c’est maintenant, serait-on tenté d’écrire. Mais la simplification peut attendre. L’année 2025 l’a malheureusement prouvé. Des nombreux recours diligentés contre l’installation des drapeaux palestinien, israélien et ukrainien, le bilan est, hélas, trop connu : la règle… c’est qu’il n’y en a aucune, « le contexte diplomatique empêchant toute application mécanique de la jurisprudence existante » [4]… Aux juges donc – et accessoirement aux avocats – la joie d’évoluer en pleine casuistique, autrement dit, dans la bouteille à l’encre.
L’état des lieux de la jurisprudence des tribunaux administratifs (confirmée, le cas échéant, par le Conseil d’État) est, il est vrai, de l’ordre du pointillisme. Chaque juge y apporte sa touche et ses mots – trop souvent ambigus -, et si les dispositifs sont invariables, les motifs diffèrent de beaucoup. En clair, si, à notre connaissance, la pose des drapeaux palestinien et israélien aux frontons des édifices communaux fut systématiquement censurée, il est vain d’en rechercher une seule cause juridique. Elles sont multiples. Symétriquement, il serait bien hasardeux de poser avec certitude les conditions d’un pavoisement légal. En somme, à l’analyse, seules de prudentes réflexions, qui n’excluent pas des questions jusqu’à notre trouble parfois, pourront être émises (I). Suivront de libres propos sur ce qu’à nos yeux, neutralité du service public veut dire et ce qu’elle infère (II).
I) Tentative d’état des lieux d’une jurisprudence pointilliste.
Sur toute chose, ce rappel : à ce jour, ni loi, ni décret ne régissent le pavoisement de couleurs étrangères aux frontons des mairies. Circulaires, recommandations et autres injonctions cortègent seules une jurisprudence longtemps étique, désormais rebondie. Visons, d’abord, une circulaire du ministre de l’Intérieur du 24 mai 2018 [5], laquelle autorise « la communication symbolique (…) si le message véhiculé par la collectivité territoriale au travers du pavoisement illustre la manifestation d’un simple engagement international de solidarité, social ou culturel ». Puis, plus récemment, une circulaire que les préfets ont destinée aux maires [6]. On y lit qu’ « une telle installation, si elle peut êre tolérée dans certaines circonstances, se doit de demeurer limitée dans le temps et ne saurait constituer un dispositif permanent (…). Elle est, en revanche, strictement prohibée dans les cas où elle est susceptible de provoquer un trouble à l’ordre public ou si elle contrevient aux engagements internationaux de la France ». Dès 2022, de tels engagements avaient amené l’État à encourager les maires à orner les frontons communaux du drapeau ukrainien [7]. À l’inverse, alors que le 22 septembre 2025, la France reconnaissait l’État de Palestine devant l’Assemblée générale des Nations Unies, la veille, le ministre de l’intérieur, Bruno Retailleau, sommait les préfets de saisir la justice administrative en cas de pavoisement des couleurs palestiniennes sur les édifices publics.
Quel effet eut cette communication d’Etat dénuée de toute valeur réglementaire ? On aimerait pouvoir dire aucun. Aurait-elle au moins clarifié le sujet ? Jamais, il ne fut plus obscur. Sous ce double rapport, l’abondante jurisprudence sur le drapeau palestinien [8]est particulièrement symptomatique.
Rappelons-le, chaque fois, la pose de ce drapeau sur une mairie fut censurée. D’une lecture a contrario des décisions rendues, il est toutefois permis de penser qu’une telle installation eût pu être validée aux conditions suivantes :
- Si, d’une part, la pose de ce drapeau avait figuré dans la convention, prévue à l’article L1115-1 du Code général des collectivités territoriales (ci-après CGCT), [9], passée entre la commune de Vaux-en-Velin et la commune palestinienne de Beit Sahour. Et, d’autre part, si un tel pavoisement n’avait pas été flanqué de messages politiques du maire de cette commune « dans le but d’interpeller le gouvernement français autour de quatre exigences dont (notamment) l’arrêt de la colonisation israélienne dans les territoires palestiniens » [10].
- Si la pose du drapeau ne s’était accompagnée, là encore, d’un revendication politique (en clair, un soutien à l’État de Palestine) figurant, selon les cas, dans les écritures mêmes de la commune [11] ; sur le site internet de la commune [12] ; sur une banderole, des fanions et des messages du maire sur les réseaux sociaux [13] ; sur une banderole seule [14] ; sur une pancarte [15] ; dans une délibération du conseil municipal [16] ; dans un journal local et à l’audience [17] ou dans un communiqué de presse [18].
Dans son écrasante majorité donc, l’apposition sur un édifice public d’un drapeau palestinien n’est pas jugée per se. L’analyse du juge englobe le message qui l’escorte ou non. C’est alors, et alors seulement, qu’il se fait, si l’on dire, sa religion. À une occasion, toutefois, un tribunal semble s’être montré plus strict, en jugeant qu’à lui seul, un tel pavoisement heurtait la neutralité du service public [19]. Deux jours plus tard, et à propos de la même affaire, il statuait que la circonstance que l’État français ait reconnu celui de Palestine ne constituait pas une circonstance nouvelle, partant, n’affectait pas son ordonnance initiale [20]. Une telle position est à rapprocher de celle affichée, peu avant, par le tribunal administratif de Besançon [21]. En juin 2025, la France n’avait pas encore reconnu l’Etat de Palestine. Le chef de l’Etat, cependant, ne cachait pas qu’il y était favorable. Pour autant, estime le juge bisontin, en croyant profiter de l’aubaine du positionnement du Président de la République, le maire s’est fourvoyé : ce disant, l’édile a revendiqué « une opinion politique », ergo contraire à la neutralité du service public. Dont acte. Reste qu’il y a matière à s’étonner quand, tout à l’inverse, d’autres tribunaux subordonnent à l’existence d’une consigne gouvernementale la légalité du pavoisement des mairies aux couleurs palestiniennes. Ainsi des tribunaux administratifs de Strasbourg et de Lyon : « Si les autorités françaises ont reconnu l’État de Palestine ce jour, aucune consigne n’a été donnée par le Gouvernement aux administrations en vue de donner un écho particulier à cette reconnaissance en procédant notamment à des illuminations ou à l’apposition de drapeaux » [22]. La voix de la France reléguée par celle d’un ministre. Passons sur cette étrange précellence. Qui comprendra, en revanche, que le juge cède au politique le droit de décréter ce qui est conforme ou non à la neutralité du service public ? Soit, disons le mot, l’évidement de la notion même.
Venons-en au drapeau israélien. Fixé au fronton de la mairie de Nice, des particuliers [23] en demandaient le retrait. Par deux ordonnances, le juge des référés du tribunal administratif de Nice y accéda [24]. L’argument humanitaire du maire (le soutien aux otages) ne passa pas la rampe. Rien d’étonnant à cela ; le soutien aux Gazaouis justifiant le pavoisement des couleurs palestiniennes n’ayant pas plus été entendu par le juge administratif. Ces ordonnances azuréennes ne recèlent pas moins une particularité : elles font un sort à « la persistance dans le temps du pavoisement » litigieux. De cette longue durée (au demeurant non précisée), le juge déduit un soutien à l’État israélien, donc une revendication politique. Est-ce à dire qu’un pavoisement de quelques jours voire de quelques semaines eût été jugé légal ? La question mérite d’être posée, d’autant qu’à notre connaissance, elle ne fut pas en débat dans les affaires relatives au drapeau palestinien…Ce qui ne laisse pas d’interroger.
S’agissant enfin du drapeau ukrainien, dont les couleurs flottent sur de multiples mairies, le constat s’impose : l’interventionnisme politique s’y élève jusqu’à la caricature.
- D’abord, parce que l’État français n’en a pas seulement admis le pavoisement aux frontons municipaux, il l’a vivement encouragé [25]. Autrement dit, l’État a posé comme vérité officielle qu’un tel pavoisement ne heurtait en rien la neutralité du service public. Une telle affirmation est, pourtant, doublement baroque : non seulement, il n’appartient évidemment pas au politique de fixer lui-même les bornes de ce qui blesse ou non la neutralité du service public. Dans un état de Droit, c’est l’office du juge et de lui seul. Mais encore, sauf, selon nous, à en trahir le sens et la raison d’être, la neutralité du service public succombe au pavoisement d’un drapeau étranger, quel qu’il soit. Nous y reviendrons plus loin.
- Ensuite, parce qu’à lire le seul jugement qui se rapporte à une demande de retrait du drapeau ukrainien d’un fronton communal [26], on est surpris d’y lire qu’un tel pavoisement est « partagé par de nombreuses autres communes françaises et encouragé par le ministre alors en charge de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales ». Autant dire, deux circonstances parfaitement étrangères à la reconnaissance d’une atteinte ou non à la neutralité du service public. Nonobstant, deux circonstances dont le juge déduit immédiatement et sans l’ombre d’un doute l’absence de toute atteinte : « cette initiative (celle du pavoisement litigieux) ne saurait donc être regardée comme symbolisant la revendication des opinions politiques de son maire » ; une telle telle initiative, conclut le jugement, « reste dans l’ordre du symbolique et s’inscrit dans le contexte national de soutien diplomatique, humanitaire et matériel offert à l’Ukraine par l’État français ».
- Enfin, parce qu’il n’est pas indifférent de relever qu’un tel jugement fut rendu aux conclusions contraires de la rapporteure publique, madame Anne Winkopp-Toch [27].
Écoutons-la : « Si nous admettons sans difficulté que le pavoisement d’un édifice public aux couleurs de l’Ukraine puisse être regardé dans les jours, ou même les mois qui ont suivi l’invasion de leur territoire par la Russie, comme étant la manifestation de la solidarité des communes à la population ukrainienne, il ne nous semble pas que le maintien de ce drapeau près de trois ans après cette invasion puisse conserver cette signification.
En effet, les déplacés ukrainiens qui le souhaitaient ont été accueillis sur le territoire français et le restent tant que l’État ne considère pas l’Ukraine comme un pays sûr.
Alors même que l’État maintient son aide à l’Ukraine en matière de défense, la décision d’apposer le drapeau ukrainien sur la façade de la mairie sans condition de durée nous paraît aujourd’hui relever d’une revendication politique de soutien au régime ukrainien, et particulièrement à son président.
Dans ces conditions, la décision en litige méconnait le principe de neutralité (…) ».
En bref, un pavoisement de quelques jours à quelques mois : oui. De près de trois ans : non.
À supposer que la durée soit, en l’espèce, un critère approprié – ce dont, avouons-le, nous peinons à nous convaincre -, pourquoi n’en trouve-t-on pas la trace dans les décisions relatives au drapeau palestinien ? Serait-ce parce que son pavoisement fut censuré sitôt, ou presque, décidé ?
II) Ce qu’à nos yeux, neutralité du service public veut dire et ce qui s’ensuit.
La jurisprudence, on l’a vu, n’est pas dénuée d’ambiguïtés et de paradoxes. Le tout, à un degré passablement élevé. Disons-le tout net, quel qu’il soit, selon nous, un drapeau étranger ne devrait pas être autorisé à orner les façades communales.
Nous en voulons les raisons suivantes.
En premier lieu, on a scrupule à le rappeler, à quoi est destinée la neutralité du service public ? On ne le dira jamais assez : à protéger les usagers de tout prosélytisme politique, religieux ou philosophique. C’est tout le sens des remarquables conclusions de M. Donnat sous l’arrêt fondateur [28]. Un emblème politique sur la façade d’une commune est évidemment une forme de reconnaissance officielle voire un acte de propagande. Son apposition, précise M. Donnat, « pourrait également laisser penser que l’activité de service public dont le bâtiment ainsi décoré est le siège s’exerce en tenant compte de convictions politiques ou religieuses, et que l’autorité responsable du service public entend privilégier les administrés partageant les mêmes idées qu’elle ; en somme, que l’activité de service public exercée derrière la façade ne l’est ni dans le respect du principe d’égalité ni dans un objectif d’intérêt général ». On ne peut mieux dire.
En deuxième lieu, quelle est la signification profonde du drapeau d’un pays ? Les tribunaux administratifs eux-mêmes, dans les décisions supra, en donnent la réponse exacte : « Un symbole politique d’une autorité étrangère ». Soit, tout sauf une pièce d’étoffe. Marque d’appartenance, de ralliement aux valeurs propres de telle nation, le drapeau rassemble un peuple derrière des couleurs, un symbole, un texte parfois, dont nul n’est laissé au hasard. Est-ce assez dire l’affirmation identitaire dont procède le drapeau d’un pays. L’arborer au fronton d’une commune n’a donc rien d’anodin. Sauf à lui manquer de respect, cela revient évidemment à en endosser les valeurs, partant, à revendiquer une opinion intrinsèquement politique ; peu important, à notre sens, qu’elle heurte ou non celle de l’État.
En troisième lieu, s’agissant du pavoisement des édifices publics, les textes, on le sait, font défaut. Le juge administratif en est rendu à se référer au principe de neutralité des services publics, que le Conseil constitutionnel qualifie de « corollaire » du principe d’égalité [29] et de principe fondamental du service public [30] ; principe que le Conseil d’État a appliqué, dans sa décision fondatrice, au pavoisement des édifices publics [31]. À notre sens, la Haute Assemblée eût été bien en peine d’y trouver une quelconque justification dans ce qu’il est convenu d’appeler la clause générale de compétence. Figée dans l’article L2121-29 du CGCT, celui-ci la résume ainsi : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Une telle clause implique que la commune peut intervenir dans toutes les matières qui présentent un intérêt public local dès lors qu’elle n’empiète pas sur les compétences attribuées par la loi à l’État ou à une autre collectivité territoriale. Or, faut-il le rappeler, la notion d’intérêt public communal est appréciée dans le cadre territorial de la commune et en fonction des besoins des habitants de celle-ci. Une collectivité ne peut donc s’engager pour une cause politique internationale (par exemple, soutien à un peuple en lutte) ou nationale (appeler, par exemple, à voter « non » à un référendum national). Dès lors, et quelle que soit l’idée qu’on s’en fait [32], le soutien d’une commune à un pays étranger au moyen du pavoisement de ses couleurs au fronton de la mairie nous paraît étranger à tout intérêt public local. Pour le dire crûment, les habitants d’une commune élisent un maire pour s’occuper de leurs besoins et d’aucun autre. Qui pour les en blâmer ?
En dernier lieu, nous avouons notre trouble à voir le juge administratif contraint de se saisir d’un sujet, en l’espèce, éminemment politique. Par suite, fût-ce à son corps défendant, à prendre position dans un débat qui ne le concerne pas. On nous opposera qu’il s’est borné, ces derniers mois, à dire le droit. Nous lui en faisons crédit. Reste que ce droit est illisible. Pis, le juge l’a fait dans un contexte, à nos yeux, délétère : injonction du politique sur les préfets s’agissant du drapeau palestinien et encouragement du même politique à hisser les couleurs ukrainiennes. Lesquelles touchent au symbole, selon le tribunal administratif de Versailles. Soit. Mais un symbole … voulu par l’Etat.
Quant au pavoisement du drapeau israélien sur la mairie de Nice, imagine-t-on le contrecoup de sa validation judiciaire ?
Non, décidément, un tel sujet n’a que faire dans l’orbite du juge administratif. À l’évidence, chacun y joue perdant. Pis, on l’a vu, l’apaisement espéré ne fut qu’un leurre. Une loi y pourvoirait plus sûrement. Fors le drapeau français et, au gré de l’administration, celui de l’Union européenne, tout autre y serait proscrit. La neutralité des frontons municipaux reprendrait alors quelques couleurs.
Article publié sur Le Village de la Justice : https://www.village-justice.com/articles/drapeaux-etrangers-sur-edifices-publics-neutralite-berne,55494.html