Les contractuels disposent d’une arme de choix pour déférer leur contrat : le recours pour excès de pouvoir.
Les agents publics liés à l’administration par un contrat s’en croient souvent prisonniers. Puisqu’il s’écrit sans nous, à quoi bon, se résignent-ils, le disputer devant son juge ? L’observation ne manque pas de vérité. Elle est pourtant à moitié fausse. Sans doute, « entre un agent public dit « contractuel » et son employeur, l’ordre public est-il la règle et la liberté des parties l’exception, de sorte que ce qu’on appelle contrat n’en est en réalité pas vraiment un [1], mais doit plutôt s’analyser comme un acte plaçant l’agent dans une situation quasi statutaire » [2]. En cause, selon la formule un brin cryptique du Conseil d’État : « La nature particulière des liens qui s’établissent entre une collectivité publique et ses agents non titulaires ». Comprendre : des rapports de nature fondamentalement légale et réglementaire excluant toute négociation ou autant vaut [3].
N’empêche : la possibilité de recourir contre leur contrat est largement ouverte aux agents non titulaires.
Depuis beau temps, elle a pris le visage du recours pour excès de pouvoir. Grâce en soit rendue au Conseil d’État, un tel visage demeure inaccessible aux évolutions jurisprudentielles. Les lignes qui suivent voudraient le démontrer, qui doivent beaucoup aux remarquables conclusions de M. Labrune (I). Les spécialistes, sans doute, n’y apprendront rien. Mais auraient-elles convaincu un « contractuel » à recouvrer ses droits qu’elles n’eussent pas été vaines. D’ultimes observations fermeront la marche (II).
I. Un seul juge pour les contrats de recrutement des agents : celui de l’excès de pouvoir.
Dès 1948, on trouve la trace d’une jurisprudence notable.
Cette année-là, par deux fois, le Conseil d’État pose d’abord un principe : vis-à-vis de l’agent, le juge de l’annulation de son contrat est celui de l’excès de pouvoir.
Il l’applique ensuite à l’espèce, soit la décision de la rupture du contrat [4], fût-elle liée aux croyances religieuses de l’agent [5] ou, plus tard, à ses activités syndicales normales [6].
Plus tard encore, et de manière libérale, la Haute juridiction étendra sa jurisprudence :
- au recours en annulation contre le refus de modifier des clauses illégales [7] ;
- au recours contre le retrait du contrat d’un agent, enfermé désormais dans le délai de quatre mois et à raison naturellement de son illégalité [8] ;
- au recours contre une décision de rupture conventionnelle, et ce, avant que l’article 72 de la loi n°2019-828 du 6 août 2019 de la transformation de la fonction publique ait prévu cette possibilité de sortie du service [9] ;
- au recours contre le contrat de recrutement lui-même [10] ;
- enfin, au recours contre une décision de rupture conventionnelle (d’un CDI) prise, cette fois, en application de la loi n°2019-828 du 6 août 2019 précitée [11].
Le sujet, visiblement, faisait débat [12]. Car, tandis qu’en l’espèce, le Conseil d’État sanctionnait la position contraire du Tribunal administratif de Rennes [13] et de la cour administrative d’appel de Nantes [14], dans les Hauts-de-France [15] et à Toulouse [16], on était déjà sur sa ligne.
Il suit de là un heureux constat : les « turbulences » traversées il y a peu par le contentieux contractuel sont définitivement circonscrites à la commande publique, entendue au sens large. Les contrats de recrutement [17], des agents publics y demeurent donc étrangers. « Béziers I » [18], si l’on ose dire, ne passera pas par eux. L’excès de pouvoir préféré au plein contentieux, on s’en félicitera pour les agents ; le premier leur étant bien plus favorable.
II. Les avantages du recours pour excès de pouvoir pour les agents contractuels.
Sans doute, les conditions du délai pour agir sont-elles moins favorables à l’agent qui saisit le juge de l’excès de pouvoir. Son recours, on le sait, doit être enregistré dans les deux mois [19], sous réserve des règles de notification et de leur caractère régulier. À défaut, le délai raisonnable d’un an issu de la jurisprudence « Czabaj » lui est accordé [20].
C’est évidemment moins « confortable » que de saisir le juge du contrat, lequel peut l’être pendant toute la durée d’exécution du contrat [21].
Sous cette réserve, le recours pour excès de pouvoir n’est que bénéfice pour l’agent.
Passons rapidement sur son intérêt à agir à recourir contre son contrat. Il est d’autant plus évident qu’on connaît le libéralisme du juge de l’excès de pouvoir en la matière.
N’est pas non plus indifférent – il s’en faut de beaucoup -, le fait que l’agent ne sera pas tenu au ministère d’avocat. Devant le tribunal administratif [22], la cour administrative d’appel [23] et le Conseil d’État [24], il pourra signer seul sa requête.
Cela dit, l’intérêt majeur d’un tel recours est ailleurs : il tient aux moyens invocables.
Car tout en jugeant en qualité de juge de l’excès de pouvoir, celui-ci « applique au contrôle de légalité les règles qui s’imposent au contrat » [25].
Au requérant donc le droit d’invoquer devant lui le vice du consentement en plus des autres – tous les autres – moyens d’annulation de l’excès de pouvoir.
Et à ce juge de les appréhender ès qualités, c’est-à-dire hors toutes considérations propres à « Béziers I » : gravité du vice et loyauté des relations contractuelles.
Sans doute, le juge de l’excès de pouvoir pourra-t-il, le cas échéant, « danthonyser » ou se livrer à une substitution de motifs voire de base légale. À ces nuances près, il sera tenu par son office : en présence d’une illégalité, il devra annuler l’acte vicié.
Les « contractuels » de l’administration n’ont donc rien à craindre d’un contrat qui porte si mal son nom. Loin d’être la gangue qu’ils redoutent, et nonobstant la signature qu’ils y apposent, il est cet acte vulnérable à leurs flèches, comme aux autres [26]. Le Conseil d’État le veut ainsi, dont le volontarisme, spécialement, doit être salué. Agents publics, avis !
Article publié sur Le Village de la Justice : https://www.village-justice.com/articles/agents-publics-non-titulaires-signer-son-contrat-interdit-pas-contester,59035.html